دستور یا بخشنامه یا وضع قانون

مهدی براکه پور – وکیل دادگستری/

چند روز گذشته از سوی ریاست محترم قوه قضائیه دستور العملی موصوف به بخشنامه صادر و ابلاغ گردیده که به موجب آن با تاکید بر موادی خاص از قانون وصول برخی از درآمدهای دولت و مصرف آن در موارد معین، مصوب ۱۳۷۳برخی مقررات حاکم بر آن مصوبه و قانون بودجه ۱۳۹۳ کل کشور را دچار تحول نمودند و مقرره ای جدید راجع به افزایش تعرفه های قضایی را وضع کردند .

صرفنظر از اساس بحث که در مانحن فیه دخالت قوه قضائیه یا هر قوه دیگر در تقنین ؛ جای تامل دارد ، آنچه در وهله نخست نظر هر حقوقدانی را جلب می کند ، این است که با وجود نص صریح قانون چه ضرورتی به صدور بخشنامه می باشد؟ (به شرط اینکه ماهیت مرقومه صادره را بخشنامه فرض کنیم) . صدور بخشنامه این شائبه را تقویت می کند که آیا باید دائما منتظر صدور بخشنامه از سوی سران قوا باشیم تا تصریحات قانونی را تاکید یا بعضا” آن را دست خوش تغییر نمایند ؟ آیا نظم عمومی جامعه نیز چنین اجازه ای را می دهد؟

با دقت در متن بخشنامه ، به نظر می رسد که بخشنامه مذکور صرفا بیان تاکیدات قانون نبوده، بلکه رویگردان از قدرت اجرایی قوانین حاکم ، مراجع قضایی و شهروندان را مکلف به اجرای برخی دستورات نموده تا ایشان نتوانند مطابق قانون جاری مبسوط الید عمل کنند.به طور نمونه مطابق بند “ه” بخشنامه ، محاسبه هزینه دادرسی در خصوص ” سکه طلا” باید بر اساس(قیمت واقعی) که بانک مرکزی اعلام نموده ،صورت گیرد و این امر در تعارض آشکار با بند (۴) از ماده ۶۲ ق.آیین دادرسی مدنی قرار دارد.

چراکه وفق این بند«در دعاوی راجع اموال (ازجمله:طلا) بهای خواسته مبلغی است که خواهان در دادخواست معین کرده است ، مگر اینکه قانون (و نه بخشنامه رییس قوه)ترتیب دیگری معین کرده باشد.از این پس با این بند بخشنامه دعاوی مربوط به مهریه(بصورت سکه بهار آزادی)با هزینه سنگین دادرسی ،برای شهروندان مواجه خواهد شد!!

به هر حال از نظر دیالکتیک حقوقی همان گونه که مبرهن است ؛ مقرره اَدنی نمی‌تواند ناقض یا اصلاح‌کننده قانون بالاتر باشد. با وجود این در نظام حقوقی ما گاهی به این اصل حقوقی مهم بی‌اعتنایی می‌شود و قوانین کشور از طریق وضع آیین‌نامه ها یا صدور بخش‌نامه های گوناگون متحول یا لغو می‌گردد .

دکتر جعفری لنگرودی در ترمینولوژی حقوق بخشنامه را چنین تعریف نموده اند:

  «بخشنامه عبارت است از تعلیم یا تعلیمات کلی و یکنواخت و به صورت کتبی که از طرف مقام اداری به مرئوسین برای ارشاد به مدلول و طرز تطبیق قانون یا آئین نامه داده شود و نباید مخالف قانون یا آئین نامه باشد. بخشنامه قابل استناد در دادگاه نیست و فی حد ذاته منشاء حق و تکلیف جدیدی نمی باشد و در صورت تعارض با قانون یا آئین نامه نباید به آن عمل کرد». (لنگرودی ۱۳۷۲: ۱۰۵)

با عنایت به این تعریف مشخص می شود که بخشنامه غیر از آئین نامه است . لذا در مقام تعریف آیین‌نامه، که گاه از آن به «نظام‌نامه» تعبیر می‌شود، آورده‌اند:

«مقرراتی که مقامات صلاحیت‌دار مانند وزیر یا شهردار و غیره وضع نموده و در معرض اجرا می‌گذارند خواه هدف آن تسهیل اجرا و تشریح قانونی از قوانین موضوعه باشد، خواه در مواردی باشد که اساساً قانونی وضع نشده است…»؛ (نجفی اسفاد و محسنی, ۱۳۷۹: ۳۳۵و ۳۳۶).

بنابر تعریف مزبور، آیین‌نامه ممکن است با هدف تسهیل اجرای قانون و بیان جزئیات آن وضع شود که در این صورت، به آن آیین‌نامه اجرایی گفته می‌شود که از نظر ماهیت مکمّل قانون هستند . امّا برخی آیین‌نامه‌ها مقرراتی را بیان می‌کنند که اساساً در رابطه با آن‌ها هیچ قانونی وضع نشده است. این آیین‌نامه‌ها را آیین‌نامه مستقل می‌نامند؛(لنگرودی, ۱۳۷۲: ۱) به بیان بهتر مقامات قوه مجریه به موجب اصل ۱۳۸ میتوانند در حدود اختیاراتشان اقدام به وضع آیین نامه نمایند.

در نتیجه، برخلاف بخش‌نامه، آیین‌نامه می‌تواند ایجاد کننده حق و تکلیف جدیدی باشد و به همین دلیل ممکن است مستند رأی دادگاه قرار گیرد و اصحاب دعوا نیز می‌توانند به آن استناد کنند. از این رو گفته می‌شود که بخشنامه‌ها همیشه جنبه اعلامی داشته و همیشه شارح است ، نه مؤسس. حال اگر وزیری با صدور یک بخشنامه حق یا تکلیف جدیدی ایجاد کند، این بخش‌نامه در حقیقت آیین‌نامه است که به غلط نام بخش‌نامه بر آن گذاشته‌اند؛(لنگرودی, ۱۳۷۵: ۲۸ و ۲۹).

جایگاه حقوقی بخش‌نامه‌ها

از قانون به عنوان مهم‌ترین منبع حقوق نام برده می‌شود. قانون در معنای خاص به قواعدی گفته می‌شود که با رعایت تشریفات ویژه آن از سوی قوه مقننه (اصل ۵۸ قانون اساسی) یا از راه همه پرسی و به طور مستقیم (اصل ۵۹ قانون اساسی) به تصویب می‌رسد. امّا در معنای عام آن، ‌به تمام مقررات قاعده ساز که از سوی مقامات و سازمان‌های صالح حکومتی وضع می‌شود اطلاق می‌گردد. قانون در این معنا شامل تصویب نامه و آیین‌نامه نیز می‌شود. به این ترتیب، قانون در معنای عام آن، ‌با توجه به سلسله مراتب و درجه اعتبار و قوت، به صورت زیر طبقه بندی می‌شود:

۱ـ    قانون اساسی؛

۲ـ    قانون عادی (قانون به معنای خاص)؛

۳ـ    تصویب نامه‌ها و آیین‌نامه‌ها.

از این طبقه بندی معلوم می‌شود که قانون عادی نمی‌تواند ناقض قانون اساسی باشد؛ همان‌طور که تصویب‌نامه‌ها و آیین‌نامه‌ها نیز نباید مغایر قانون عادی باشند.

پس آیا بخش‌نامه‌ها نیز منبع حقوق هستند؟

با توجه به تقسیم بندی بالا بخشنامه جایگاهی در این سلسله مراتب ندارد و از منابع حقوق به شمار نمیرود و این‌ که گاه در طبقه‌بندی قوانین، بخش‌نامه را هم ذکر می‌کنند، نباید موجب این توهم شود که بخش‌نامه نیز قانون است،بلکه ذکر عنوان بخش‌نامه در ردیف منابع حقوق با این هدف صورت می‌گیرد که جای مناسب دیگری برای طرح این بحث به نظر نمی‌رسد.

شرط ماهوی:

برای اینکه محدوده موضوعی صلاحیت وضع بخش نامه مشخص باشد قانون اساسی علاوه بر اطلاق بند آخر اصل ۸۵ در انتهای اصل ۱۳۸ تصریح کرده است:

«هر یک از وزیران نیز در حدود مصوبات هیئت وزیران حق وضع بخشنامه را دارد ولی مفاد آن نباید با متن و روح قوانین مخالف باشد.» لذا اعتبار بخشنامه منوط است به اینکه در حدود مصوبات هیئت وزیران باشد و با متن و روح قوانین در تضاد نباشد .

عدم ایجاد حق و تکلیف برای مردم

نکته بسیار مهم و البته برجسته اینکه  صدور  بخش نامه های اداری در چارچوب یک اصل مهم حقوق اداری یعنی اصل سلسله مراتب اداری صورت میگیرد . این اصل ضمن گسترش و تسری مفاد بخشنامه ها به کلیه مستخدمان دستگاهای تحت امر ؛ مانع از آن است که اجرای آن در خارج از اصل مذکور نسبت به افراد عادی صورت پذیرد زیرا آنها جزء سلسله مراتب اداری نیستند تا از دستورهای داخلی اداره پیروی کنند.(منوچهر طباطبائی موتمنیحقوق اداری۴۲۳)

به باور ما اگر مواردی وجود دارد که برخی تصمیمات قابل اعمال برای عموم ، عنوان بخشنامه دارد ؛ (مثال دستور العمل اخیر رئیس قوه قضائیه)نباید مصوبه مذکور را بخشنامه به معنای حقیقی انگاشت بلکه این نوع مصوبات آیین نامه به معنای واقعی بوده اند و از این حیث تابع رژیم حقوقی آیین نامه خواهند بود نه قواعد ناظر به بخشنامه .

 کنترل بخش‌نامه‌ها

اینک این پرسش مطرح می‌شود که مرجع کنترل بخش‌نامه‌ها با آئین نامه ها کجاست؟ چگونه می‌توان از صدور این گونه دستورات جلوگیری کرد یا آن را ابطال نمود؟‌ سؤال دیگر این ‌که آیا صدور آئین نامه یا بخش‌نامه مغایر با قانون جرم است یا خیر؟

 مرجع کنترل بخش‌نامه‌ها و آئین نامه ها

در نظام حقوقی ما برای جلوگیری از وضع مقررات مغایر با اصول قانون اساسی و نیز موازین شرعی، نهادی به نام شورای نگهبان پیش بینی شده است (اصل ۴ قانون اساسی)؛ هم‌چنین دیوان عدالت اداری، مرجع ابطال آیین‌نامه‌های مغایر با شرع و قانون است.

جرم انگاری

در قانون مجازات عمومی ‌سابق، صدور بخش‌نامه مغایر قانون جرم محسوب می‌شد و برای آن مجازات پیش بینی شده بود. در این قانون, تغییر قانون و نیز تفسیر آن جرم انگاری شده بود ؛ در حال حاضر، در قوانین جزایی ما چنین ضمانت اجرایی دیده نمی‌شود.

صلاحیت دستگاه قضا در صدور بخشنامه

اصل ۱۷۳، دیوان عدالت اداری را مرجع رسیدگی به شکایات مردم و اعتراضات آنان نسبت به آیین‌نامه‌های دولتی دانسته است. برخی از حقوقدانان معتقدند گرچه مقصود از آیین‌نامه در این اصول، آیین‌نامه‌های قوه مجریه است، اما قانون اساسی صلاحیت‌های دیگر دیوان را نفی نکرده است، بلکه در اصل ۱۷۳، حدود اختیار و عمل آن را به قانون عادی احاله کرده است: «حدود اختیارات و نحوه عمل این دیوان را قانون تعیین می‌کند». با توجه به مقررات مذکور در قانون دیوان عدالت اداری در رابطه با صلاحیت‌های این نهاد و نیز رویه عملی آن، ‌رسیدگی به آیین‌نامه‌های قوای دیگر ـ علاوه بر قوه مجریه نیز در صلاحیت این دیوان قرار دارد؛ (هدایت‌نیا, ۱۳۸۲: ۵۲ـ۳۵).

اما در رویه جاری توجها” به تصویب قانون اخیر تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب ۹۲ رویکرد دیگری غالب است :

همچنین در سال ۱۳۷۳ استفساریه ای راجع به اصل ۱۷۰ از شورای نگهبان به عمل آمد که آیا محدوده اختیارات دیوان عدالت اداری در این اصل شامل تصویب‎نامه‎ها و آئین‎نامه‎های قوه‎ مقننه و قضائیه و سازمانهای وابسته به آنها و همچنین مصوبات شورای عالی انقلاب فرهنگی و مصوبات اداری شورای نگهبان و مجمع تشخیص و امثال آن نیز می‎شود یا مخصوص به تصویب‎نامه‎ها و آئین‎نامه‎های دولت به معنای قوه‎ مجریه می‎باشد؟

شورای نگهبان در پاسخ اعلام کرد :«با توجه به قرینه «قوه مجریه» در قسمت اخیر اصل یکصد و هفتادم قانون اساسی مقصود از تعبیر «دولتی» در این اصل قوه مجریه است.»

در اصول قانون اساسی به غیر از قوه مجریه برای احراز صلاحیت قوای دیگر در صدور بخش نامه و آیین نامه ها مقرره ای نداریم و بعضا” با نگاه به پیشینه تاریخی مقررات و تفاسیر شورای نگهبان مانند آنچه گذشت تبادر ذهنی به سمت عدم صلاحیت قوای دیگر در اتخاذ این تصمیمات می رود . اما با عنایت به حکم ضمنی تبصره ماده ۱۲ آیین دادرسی دیوان عدالت که صدور بخش نامه از ناحیه رئیس قوه قضائیه را مورد اشاره قرار داده است ، صرفنظر از تعارض یا عدم تعارض این تبصره با اصول ۱۳۸ و ۱۷۰ در حال حاضر قوه قضائیه صلاحیت ضمنی دائر بر صدور بخشنامه را از قانون کسب نموده است ولی این تبصره با حکمی عجیب ، ضمانت اجرای بطلان تصمیمات در صورت خلاف قانون بودن را از صلاحیت دیوان عدالت اداری خارج نموده است!و در این خصوص با خلا جدی رو به رو هستیم.

در تبصره ماده ۱۲ قانون تشکیلات دیوان عدالت اداری و همچنین در دو رای هیئت عمومی از این مرجع می خوانیم :

«رسیدگی به تصمیمات قضائی قوه قضائیه و صرفاً آیین نامه ها، بخشنامه ها و تصمیمات رئیس قوه قضائیه و مصوبات و تصمیمات شورای نگهبان، مجمع تشخیص مصلحت نظام، مجلس خبرگان و شورای عالی امنیت ملی از شمول این ماده خارج است»

«با عنایت به نظریه شورای محترم نگهبان که در مقام تفسیر اصل ۱۷۰ قانون ا.ج.ا.ا اعلام شده است صلاحیت هیأت عمومی دیوان عدالت اداری در رسیدگی به اعتراض نسبت به آیین‎نامه‎ها و تصویب‎نامه‎ها و سایر نظامات دولتی به قرینه عبارت قوه مجریه مندرج در اصل مذکوراختصاص دارد و تعمیم صلاحیت دیوان در رسیدگی به اعتراض نسبت به مصوبات قوه قضائیه و سازمانها و مؤسسات وابسته به آن فاقد محمل قانونی است.»(۴/۱۲/۱۴ شماره دادنامه: ۸۲۶)

و دادنامه شماره ۳۸۵ – ۲۴/۷/۸۴ : نظر به اینکه تعیین نمره حداقل قبولی داوطلبان ورود به خدمت قضائی از اختیارات ریاست محترم قوه قضائیه می‎باشد، بنابراین اعتراض شاکی نسبت به تعیین نمره ۱۶ برای پذیرفته شدن در کادر قضائی به جهات فوق‎الذکر قابل رسیدگی در قلمرو ماده مذکور نمی‎باشد»

برآیند سخن آنکه  بخشنامه مفهوم خاصی است که نباید آن را با قانون ، آیین نامه ، سیاست کلی و نیز دستورهای اداری در هم آمیخت . به لحاظ ماهوی بخشنامه نباید با منابع حقوقی برتر مثل قانون و آیین نامه در تعارض باشد و اینکه بخشنامه مختص یک اداره یا سازمان است و تخلف شهروندان از مفاد و احکام بخش نامه نقض قانون محسوب نمی شود . حال آنکه در بررسی دستور اخیر دائر بر افزایش تعرفه های قضایی وضع شده از سوی مسئول محترم عالی قضایی کشور که متصف به وصف بخشنامه منتشر است ,  معلوم شد که از طریق این قبیل مقررات, در قوانین کشور تغییراتی اعم از نسخ قانون, تخصیص قانون یا توسعه مفهوم و دامنه شمول قانون, ایجاد شده است و به نوعی برای مردم تکلیف بار شده است و شهروندان نمیتوانند از اجرای آن استنکاف نمایند . چه آنکه سامان دادن امور حقوقی خود را در گرو تن دادن تحمیلی به اجرای بخش نامه و اطاعت محض از آن در قالب طرح دعاوی و استیفای حقوق خود جستجو میکنند و این تسری احکام و ایجاد تکلیف در تادیه تعرفه های سنگین قضایی با تعارضی که با بند ۴ ماده ۶۱ ق.آیین دادرسی مدنی و ق. بودجه ۱۳۹۳ کل کشور در خصوص بند ۱۲ ماده ۳ از قانون وصول برشمردیم نقض قانون محسوب و سبب تحمیل ناروای هزینه های هنگفت دادرسی بر عموم شهروندان خواهد شد که خلاف نظم عمومی است .

لذا اگر بخش‌نامه و یا آیین‌نامه‌ای ناقض قانون باشد،این بخش‌نامه و یا آیین‌نامه است که اعتبار ندارد و نباید به آن ترتیب اثر داده شود.ولی کماکان این سوال مطرح است که با عنایت به رویه جاری و حکم تبصره ماده ۱۲ از قانون تشکیلات و آئین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب ۹۲ ؛ استفساریه شورای نگهبان و آرای هیئت عمومی دیوان عدالت اداری ؛ مرجع ابطال تصمیمات خلاف قانون شخص رئیس محترم دستگاه قضا کجا و به عهده کیست ؟ امید که این خلا قانونی و حقوقی با درایت حقوقدانان و صاحبنظران حقوق عمومی کشور برای همیشه حل شود تا در نهایت ؛ اگر قانون نیاز به تجدیدنظر داشته باشد , از مجاری قانونی نسبت به اصلاح آن اقدام گردد.


منابع:

هدایت ‌نیا, فرج‌الله, رواق اندیشه, جایگاه دیوان عدالت در رسیدگی به شکایات مردم,مرکز پژوهش‌های صدا و سیما ۱۳۸۱

جعفری لنگرودی, محمدجعفر,دانشنامه حقوقی, تهران, امیرکبیر ۱۳۷۵, ج۲

طباطبایی مؤتمنی،منوچهر،حقوق اداری، سمت، چاپ پنجم،۱۳۷۸،ص۴۲۳

افزودن دیدگاه جدید

پرسش امنیتی

پرسش امنیتی جهت جلوگیری از تکمیل فرم توسط ربات:

7 + 10 =